PPP模式的推动有一个很大的因素是中央政府和地方政府都在控制政府债务，这客观上对地方投融资带来一定的资金缺口，而PPP模式正好可以弥补这一缺口。

　　于是，就出现了很多地方PPP项目盲目上马的现象，前期工作不充分，后期与社会资本投资人可能存在纠纷的隐患。

　　4月24日，发改委投资司副司长罗国三在新闻发布会上表示，有的省份提出的PPP项目数量多、投资总量大，但还有不少项目不具备实施的条件，而全国各地大约有10%-20%左右的项目签订了合同。

　　财政部条法司副司长赖永添25日表示，最近国务院通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。但“从我们调研看，可能不少地方借特许经营名义，借PPP名义，又变相搞政府负债，而这些又没有纳入预算管理，与中期财政规划能否结合也令人担心，这些问题都要解决。

　　同时，PPP的热潮引起了不少业内人士的担忧。

　　财政部PPP指南编制项目负责人李竞一感慨，PPP现在成了拼政绩的东西，很多不适合做PPP的项目盲目上马，比如一些房地产、工业厂房、农贸市场等完全可以用市场化方式来解决的项目，也被冠上“园区开发”的名字做PPP。

　　“很多政府仅仅把PPP当作融资工具，而不是真的提高项目的运行效率和公共治理能力。”李竞一说。

　　按照财政部的PPP项目流程，PPP的第一个阶段应当是项目识别。然而多位业内人士表示，现在很多地方政府的PPP项目几乎没有识别阶段，前期论证和测算粗糙，“这样做下去，项目到后期就会出现很多麻烦”。

　　李竞一以交通项目举例说，前期政府为了尽快做成项目，在可行性研究时，会把未来的盈利前景描绘得非常美好，比如对客流量的估计往往虚高。但到实际运营时根本达不到预估的情况。这时候社会资本的投资主体就会要求地方政府对项目进行补贴。

　　李竞一说，如果前期预测做得不好，合同中对补贴事项表述比较模糊，投资人和地方政府就会为补贴而“扯皮”。“如果是一级政府还好说，责任清晰，但如果涉及到两级政府来补贴，就麻烦了。”

　　有些社会资本投资人存在跑马圈地的心态。大成律师事务所PPP实务研究课题组秘书长杜继锋说，有很多企业为了防止竞争对手抢占先机，即使没什么收益的项目也要积极介入，与政府草签协议，但这些协议其实未必能落实。

　　李竞一认为，政府应该把整个PPP操作周期流程正规化，提高项目运作能力和诚信。此外，各地的PPP中心这样的专门协调机构应当整合资源，跟踪项目并及时总结经验教训。

　　“政府和社会资本合作的大门打开了，但是小门还没有开。”一位企业家抱怨说，社会资本在和地方政府的关系上，不少地方政府部门总是“留一手”，项目所在地政府永远是强势的。

　　1、股权之争

　　股权之争成为PPP模式推广的“拦路虎”。对于PPP项目合作，不少地方政府部门明确表示，企业可以入股，但绝对不能控股，政府一定要保证51%的控股权。这令很多社会资本望而却步。

　　“每次都是卡在控股权上。没有控股权，我们的活力很难进去。”西南地区一位集团负责人说。该集团是香港主板上市的北京控股有限公司所属旗舰企业，2010年，其与西南某省合作建设一些县区的污水处理项目，方案是当地政府融资平台投入8亿元，集团投入10亿元。这一方案几经调整，始终无法获得地方政府批准。

　　“PPP模式不仅是引入社会资本，也是引入更多的市场意识和现代管理理念。社会资本如果不能控股，项目就不能形成合理的公司架构，效率低下，无法有效运作。”一位接受《经济参考报》记者采访的企业家说。

　　还有企业反映，一旦项目出现重大问题时，地方政府即使控股少，也会动用行政手段进行干预，结果是社会资本“泥牛入海，受尽欺负”。

　　北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新说：“在多数PPP项目合作中，社会资本由于占股少，处于绝对弱势地位。社会资本缺少决策话语权，参与PPP的积极性越来越低。”

　　2、调价机制不明

　　在PPP 项目中，由于招标时缺乏合理的成本预算作为标底，此时的服务价格并非依据行业平均成本确定，加上政府与企业存在信息不对称，政府很难掌握项目公司的全部信息。并且由于缺乏人工、材料、机械消耗等统一的成本标准，使得服务价格往往因企业虚报成本而抬高。

　　在人力成本、材料成本迅速增长的形势下，如果调价机制不明确，几乎没有民营企业敢在PPP项目上投入巨资。如果最后只是国企动、民企不动，这样的PPP仍然是在体制内转悠。

　　另一种情境相左的现象是，在服务费价水平不到位的时候，地方政府却未能承担起补贴责任。多位企业界人士称，地方政府的支付意愿并不高。

　　关于城市基础设施公共产品或服务的定价，存在一个客观的矛盾，即公众总是期望质优价廉的公共产品或服务，私人投资者期望获得更多的利润，而政府则夹在中间左右为难，定价水平难以平衡社会公众和投资者的利益。

　　3、缺乏共赢意识

　　一些地方政府“共赢”意识匮乏，在合作中一再强调自身优势地位，视自身为社会资本的监督方甚至对立方，缺乏考虑合作伙伴的合理权益，导致社会资本在屡遭挫折后“伤心”“失望”。

　　中国物业管理协会副秘书长、福建永安集团董事长林常青说，很多地方还是“政府吃肉、企业喝汤”的思维，能源、通讯等高收益项目仍垄断在政府和国企手里，一些根本不赚钱的项目像卸包袱一样扔出来给民企做。这种情况不变，大面积PPP合作在现阶段就不可能成功。当前大多数地方政府都缺乏基于成本涨跌的调价机制理念，“回报意识”不强。

　　不仅如此，不少受访的企业家指出，当前在PPP合作中，一些地方在PPP项目中将社会资本视为“附属”，在公司架构上“大权独揽”，在决策上“独断专行”，使一些社会资本有“二等公民”的感觉。

　　中央政策研究室原副主任、中国PPP研究院理事长郑新立认为，在PPP合作中，往往立项、评估、决策完全由政府说了算，企业参与积极性不高，即使形成合作意向，也无法形成现代公司治理模式。

　　郭建新说：“PPP合作引入社会资本的意义，不仅在于补充资本金不足，更多要形成契约精神，使我们的产权和市场制度更好地适应社会化大生产，进一步打开解放生产力、发展生产力的潜在空间。视社会资本股权为‘二等股权’的PPP项目长久不了。”

　　此外，一些地方在引入社会资本后，还不断对企业提出不合理要求，让企业承担本来不应承担的责任。

　　1、平等合作 风险共担

　　在PPP模式中，社会资本和政府部门两个合作主体的平等非常重要。如果政府很强势，随时毁约，这样的PPP模式不可能成功，只有具备非常好的政府治理状况和非常好的契约精神，PPP模式才能成功。

　　同时，客体的平等也很重要。PPP是个市场，项目必须对所有投资者公开，这样才能保证PPP模式发挥市场的性质，否则就会变味。这就需要一个独立的市场监管机制，政府必须明确自己的功能，并且建立合适的制度框架，对“运动员”和“裁判员”这两个主体进行分离。

　　有了平等合作的基础，政府和社会资本该如何分担风险？PPP不是单纯地将风险转移到社会资本上，而是利用政府和市场不同的优势来处理各自不同的风险。因此，所谓的风险转移，其实是优化风险管理，把政府、市场的风险和利益联系起来，而不是政府单纯让利。社会资本只要愿意承担风险，就可以从PPP模式中得到好处。只有这样，才能保证合理的风险转移。

　　在财政部金融司巡视员刘健看来，PPP模式作为一种长期合作关系，不仅仅是一种融资机制，更是一种管理机制、合作机制。推广运用PPP模式应坚持“市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢”，既要使社会资本获得合理回报，又要保证公共利益最大化。“PPP不是一场婚礼，而是一桩婚姻。”孟春如此总结PPP合作双方的关系。

　　2、需更多配套政策支持

　　目前，国家发改委和财政部均在大力推动PPP规范化，并出台了各自的合同指南。不过，在业界看来，还需要更多的综合配套政策支持，如涉及税收、银行、国土等部门。

　　以财税政策为例。在PPP模式运用较多的基础设施建设领域，2014年7月财政部和国家税务总局发布了《关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题的补充通知》，对符合条件和标准的公共基础设施项目，采用一次核准、分批次(如码头、泊位、航站楼、跑道、路段、发电机组等)建设的，凡同时符合一定条件的，可按每一批次为单位计算所得，并享受企业所得税“三免三减半”优惠。

　　但是，“三免”只在前三年有效，对于超过三年的PPP项目，“所得税杀伤力太大”。在PPP实际操作中，最大的困难是税收政策问题，但是很多公司在设计项目时却忽视了这个问题。对于涉及到存量项目的PPP改造，税收问题更为复杂。

　　此外，去年12月，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，将地方政府对企业税收优惠减免的权力上收。虽然这一个改革本身无可厚非，但王守清认为，这对PPP的运作也会带来不利影响。

　　而且，银行对待PPP的心态也非常复杂。政府希望银行给融资，手续越简单越好，但是银监会对银行有内控要求，所以银行必须形式上合规。银行往往不接受项目本身设计的回报机制，而要求以项目资产或者未来基本项目的收益来作担保。

　　今年1月，国家发改委发布的《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》称，创新投融资体制，实施轨道交通导向型土地综合开发，吸引社会资本通过特许经营等多种形式参与建设和运营。土地资产至今仍然是地方融资平台手中最重要的资产，如何在PPP设计中发挥土地资产的作用，目前国土部门并无具体的文件出台。

　　所以说，PPP模式的推行还有很多需要完善的地方，还需要更多的综合配套政策支持。