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《政府和社会资本合作项目财政管理办法》(征求意见稿)
第一章 总则
第一条【目的和依据】为规范政府和社会资本合作(简称 PPP)项目财政管理行为，切实保障PPP项目合同政府履约能力，提高财政资金使用效率，防止公共资产和资源流失，依据《预算法》及其实施条例，《企业国有资产法》等法律法规，制定本办法。
第二条【适用范围】本办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等公共服务领域的各类PPP项目，包括能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域实施特许经营的项目。
第三条【管理内容】各级财政部门(或PPP中心，下同)应当统筹安排财政资金、国有资产、土地使用权等各类公共资产和资源，支持PPP项目建设运营，严格履行项目识别、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购、预算收支管理、绩效评价、资产负债管理、信息披露、监督检查等职责。
第二章 项目实施管理
第四条【项目识别】各级财政部门应会同行业主管部门做好项目识别工作。
(一)【政府发起】行业主管部门应当根据国民经济发展规划发起推荐PPP项目，在项目可行性研究报告批准后，提请同级财政部门对项目进行物有所值评价和财政承受能力论证。
(二)【社会资本发起】社会资本发起PPP项目，应当向财政部门和行业主管部门提交项目建议书，提请进行物有所值评价和财政承受能力论证。
第五条【提交材料要求】提请进行物有所值评价和财政承受能力论证的应当提交以下材料：
(一)项目初步实施方案，内容包括但不限于项目概况、项目产出说明、项目合作范围、期限与运作方式、风险分配框架、交易结构、监管框架、社会资本合作方采购方式等。
(二)除前款要求的材料外，新建、改扩建项目还应提交项目工程可行性研究报告，其中社会资本发起的可提交项目建议书替代可行性研究报告;存量项目还应提交存量公共资产的历史资料，包括资产清册、性能状况、财务、人事等情况，以及第三方依法出具的资产评估报告。
第六条【初步方案评审】财政部门在开展物有所值评价时，应当对项目初步实施方案进行分析论证，确保项目回报机制清晰、风险分配框架合理。
(一)【项目回报机制】项目回报机制应当参照行业规律、市场价格、同类型项目实施情况等因素，统筹利用公共资源和公共资产，多形式、多渠道挖掘项目合理回报来源，实现社会资本回报诉求和公众负担能力的平衡。鼓励社会资本通过减少能源资源消耗、开发创造项目商业附加价值以及挖掘资源多样化利用价值，提升公共服务的供给质量和效率。
(二)【风险分配框架】按照风险分配优化、风险收益对等、风险可控原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、风险保留意愿和市场风险管理能力更要素，合理确定风险分配框架。
第七条【物有所值评价工作要求】财务部门应会同行业主管部门依据项目初步实施方案对备选PPP项目进行物有所值评价。通过物有所值评价的项目，由财政部门出具物有所值评价报告。
第八条【财政承受能力论证工作要求】财政部门应会同行业主管部门，依据项目初步实施方案和物有所值评价报告，按照规定识别和预算单个项目的财政支出责任后，汇总本级全部已实施和拟实施的PPP项目的各年度支出责任，进行财政承受能力论证。通过财政承受能力论证的项目，由财政部门出具财政承受能力论证报告。
第九条【PPP目录管理】县级以上财政部门应当建立本地区PPP项目开发目录，将通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，纳入PPP项目开发目录进行管理。
第十条【采购管理】对于纳入财政部门PPP项目开发目录的项目，项目实施机构应将项目实施方案提请本级人民政府审核，本级人民政府审核同意后，由项目实施机构按照政府采购管理相关规定，依法组织开展社会资本合作方采购工作。
(一)【采购方式】项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，在公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式中，依法选择适当的采购方式。采取单一来源采购方式的，应当严格符合法定条件和程序。
(二)【采购条件】项目实施机构应当综合评估项目潜在合作方的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素。依法择优选择合作伙伴，不得以不合理的条件对合作方实行差别待遇或者歧视待遇。要积极鼓励民营企业、中小企业参与，依法允许外资企业参与。
(三)【采购评选】项目实施机构应当分别评估项目潜在合作方在项目建设和运营环节的实施方案和、及成本报价，严禁合作方重建设、轻营运，通过运营环节的恶性低价获得项目主导权，通过设计、施工、核心材料采购等环节获得较高关联性收入、转移利润。
(四)【二次评选】对于设计工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，可以不进行招标。
(五)【信息公正】项目实施机构要依据政府采购信息平台和PPP综合信息平台，及时、充分向社会公布PPP采购计划和项目采购信息，确保采购过程公开、透明和公平。
第十一条【第三方专业机构】财政部门可依法择优委托第三方专业机构，协助开展物有所值评估、财政承受能力论证等工作，但不得对第三方中介机构的所有制形式、注册地、资质条件等设置歧视性门槛。委托第三方专业机构应独立、客观、科学地进行项目评估，对评估报告负责。
第十二条【合同审核内容】对于履行完成采购程序的PPP项目，政府方与社会资本方对实施方案和合作内容达成一致，在正式签订合同前，实施机构应当将合同文本送达同级财政部门审核后再报政府批准。
第十三条【合同审查内容】财政部门应当对照实施方案及采购文件，逐条对比合同文本的条款是否发生实质性变更，确保合同项下的政府(或公众)支付责任清晰、合理、可承受。
(一)合同文本应当细化完善公共服务否认具体产出标准和绩效指标体系，名乌尔绩效评价和项目付费的基准。
(二)合同文本应当根据项目全生命周期的投资成本(含合理重置成本)、运营成本、财务成本、税费等，设定好项目基准成本，明确能够纳入PPP项目定价以及项目付费依据的成本核算范围、成本类型和成本标准。
(三)合同文本应当根据项目基准成本，结合项目公司股权汇报内部收益率，合理测算确定项目的基准收入和收费(或补贴)标准。项目基准成本以外的成本控制风险(运营风险)由项目公司承担。
(四)合同文本应当按照激励相容的原则，根据产生项目超额的收益的不同原因，提前约定分享规则。原则上，对于项目使用量增加等客观因素导致的超额收益增加的，超额收益的分享要向政府部门倾斜。对于社会资本方技术创新、管理进步等主观女里导致超额收益增加的，超额收益可以约定归项目公司享有。
(五)合同文本应当合理约定定价周期。在一个定价周期结束后，财政部门要会同相关部门依据上个周期的成本核算情况，重新确定下一个周期的定价和补贴标准。对于在项目定价周期内获得的超额收益，按照超额收益分享规则进行分享。
