住房城乡建设部建筑市场监管司于2017年12月28日通过住建部官方网站对正在制定中的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》征求意见，笔者有幸全过程参与了该《管理办法》的草拟、研讨、修改等工作，现就《管理办法》征求意见稿的主要几个亮点予以介绍：
亮点一：明确规定了工程总承包项目的适用范围
《管理办法》征求意见稿第六条规定，政府投资项目、国有资金占控股或者主导地位的项目应当优先采用工程总承包方式，采用建筑信息模型技术的项目应当积极采用工程总承包方式，装配式建筑原则上采用工程总承包方式。同时强调建设范围、建设规模、建设标准、功能需求不明确等前期条件不充分的项目不宜采用工程总承包方式。
政府投资和国有资金控股或主导地位的项目，采用工程总承包方式建设，有利于提高项目建设效率，加强财政和国有资金的使用安全，结合工程总承包固定总价的计价惯例，能有效控制和避免传统设计、施工分离模式下的“三超”问题(结算超预算、预算超概算、概算超估算)。
目前建筑业深化改革大力推进装配式建筑和BIM(建筑信息模型技术)，因装配式建筑的标准化程度较高，BIM技术贯穿整个建设流程，通过工程总承包方式能够充分体现设计、采购、施工的深度融合，更好控制投资成本和保证工程质量、安全。
同时，考虑到国内房建和市政项目的工程总承包单位的管理模式，还处于传统施工总承包逐渐向工程总承包转型期间，为了避免在不了解工程总承包核心特征和风险管理的情况下，盲目推行工程总承包，导致市场管理混乱和发承包权利义务不对等，《管理办法》强调对建设范围、建设规模、建设标准、功能需求不明确等前期条件不充分的项目不宜采用工程总承包方式。
亮点二：强化工程总承包单位应建立具备工程总承包管理能力的组织机构
《管理办法》征求意见稿第十九条规定：工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目设计管理、采购管理、施工管理、试运行以及质量、安全、工期、造价等工程总承包综合管理能力。
目前房屋建筑和市政行业从事工程总承包的企业，大多数还是沿用之前的设计或施工分阶段的管理体系，没有工程总承包的特定组织机构，不能有效发挥工程总承包的设计施工采购深度融合优势，甚至因为机构设置、人员配置、管理体系等不科学、不合理或缺失导致项目管理出现严重问题。
震惊国内的11·24江西丰城发电厂三期扩建工程冷却塔施工平台坍塌特别重大事故，国务院事故调查组在有关单位责任认定中就指出，工程总承包单位存在管理意识薄弱、管理机制不健全、管理制度流于形式、管理人员无证上岗等管理体系建设的问题。
所以强调工程总承包相应组织机构的建立，将大大有助于加快传统的设计和施工企业向工程公司转型，真正实现工程总承包的总集成、总协调、总管控。
亮点三：规定了发承包双方风险分配的原则
《管理办法》征求意见稿第十六条对发承包双方的风险如何分配做出了指导性规定，发包方承担项目建设范围、规模、标准、功能需求、工期、质量等调整的风险，法律法规变化、难以预见的不利地质条件、不可抗力，双方合同约定的主材市场价格变化等风险由发包方承担。其他风险由发承包双方依据项目情况协商分配。
现行工程总承包的法律法规缺乏对工程总承包发承包双方的风险分配的指导性规定，目前仅交通运输部的部门规章《公路工程设计施工总承包管理办法》、上海、湖南等地方规定中有所涉及。由于缺乏风险分配的相应规范，实践中往往出现本应由发包人承担的风险转移给工程总承包商，比如某机场冷热源供应中心EPC工程，将应由建设单位承担的工作内容及不可预见的风险，约定由承包人承担，极大增加了工程总承包商项目的实施风险。
《管理办法》规定了双方的风险分配原则，有利于规范工程总承包双方的权利义务，减少变更或索赔过程中的纠纷，促进工程总承包模式的健康发展。同时《管理办法》借鉴了FIDIC国际惯例，鼓励发承包双方合同中建立互为担保制度，便于市场主体利益受到损害时的及时和有效救济。
亮点四：明确了工程总承包宜采用固定总价的计价方式
《管理办法》征求意见稿第十七条规定：工程总承包项目宜采用固定总价合同。
结合FIDIC1999年的银皮书对于工程总承包固定总价的计价惯例和国内各部委和各地方政策文件和目前工程总承包市场计价模式，鼓励工程总承包项目采用固定总价，利于发包方控制投资风险，利于提升工程总承包商发挥限额设计下的设计优化的积极性。
为了减少投标报价风险和合同变更、价格调整的纠纷，《管理办法》同时规定“建设单位和工程总承包单位依据住房城乡建设主管部门制定的计价规则，在合同中约定工程总承包计价方式和计价方法”。
同时，基于固定总价的特性，为了避免结算过程中发生争议，尤其是考虑到实践中政府投资项目、国有资金控股或占主导地位项目政府审计对工程结算的影响，《管理办法》进一步规定除合同约定的变更调整部分外，合同固定价格一般不予调整。除双方合同明确约定外，建设单位不得将工程总承包项目的审计结论作为结算依据。
亮点五：统一并明确了发包阶段和条件
《管理办法》征求意见稿第八条规定：建设单位应当在发包前做好工程项目前期工作，自行或者委托设计咨询单位对工程项目建设方案深入研究，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，在项目范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量和进度要求确定后，进行工程总承包项目发包。
目前各地实践中对发包阶段和条件规定并不完全一致，通常在项目立项可研批复或完成阶段、方案设计或初步设计审批三个阶段均允许采用工程总承包模式发包，但有些地区如湖南、浙江并不接受项目立项可研批复或完成阶段的工程总承包发包。
结合房屋建筑和市政基础设施项目的特征，及政府与社会资本合作项目工程总承包的(PPP+EPC)实践需要，《管理办法》规定在可行性研究、方案设计或初步设计完成三个阶段期间均可以进行工程总承包发包。
同时，考虑到工程总承包业主需求、项目风险分配和固定总价等特性，特别强调无论在哪个阶段发包，均需要项目范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量和进度要求确定后才能进行发包。
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