2.1 小城镇战略与人口大都市圈化趋势背离
长期以来，中国官方和学界对城镇化战略存在争议，即是以大城市（群）为主体，还是以中小城市和城镇为主体。从官方文件来看，中国城镇化战略经历了“控制大城市规模、积极发展中等城市和小城市”到“大中小城市和小城镇协调发展”的转变，控制大城市规模、积极发展中小城市的倾向长期存在，这与人口大都市圈化趋势明显背离。
1980年10月，中国第一次城市规划工作会议提出：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1990年4月开始实施的《城市规划法》规定，“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”，以法律形式确定了城镇化发展道路。2000年10月，中共中央在关于制定“十五”计划的建议中提出，走大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。之后的中共十六大、十七大和十八大均坚持大中小城市和小城镇协调发展。虽然，官方在《全国主体功能区规划》和《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中均强调以城市群为主体形态推进新型城镇化，但核心思想还是：严格控制特大和超大城市规模，积极发展中小城市。2016年2月，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）提出，除极少数超大城市外，允许农业转移人口在就业地落户；加快培育中小城市和特色小城镇。
一方面，试图引导人口流向中小城市，严控特大城市和超大城市人口规模。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）和《国家新型城镇化规划（2014-2020年》均要求，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。北京市要求2020年常住人口规模不得超过2300万人，上海市要求到2040年不得超过2500万人。在人口严控政策下，近几年北京、上海人口增长明显放缓，但从国内外经验看，人口控制政策在长期很难奏效。与此同时，在北京周边的河北廊坊燕郊、上海周边的江苏昆山等地，逐渐聚集了大量人口居住，但分别在北京、上海就业。
另一方面，重点控制东部地区、特别是特大和超大城市建设用地规模。2014年2月，国土资源部在《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》中要求，“重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模，对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地指标。……除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地。” 2016年9月，《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》（国土资发〔2016〕123号）规定，“超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。”此外，北京市提出，实施减量化发展战略，严格控制城镇建设用地规模，2020年城乡建设用地控制在2800平方公里以内。上海市提出，到2020年规划建设用地总量实现负增长，建设用地总量控制在3185平方公里以内，到2040年把建设用地总量控制在3200平方公里以内。
2.2 土地供需错配
在中小城镇战略下，由于人口大都市圈化态势难以控制，政府实际上只控制住了相应土地供给，由此造成土地供需错配。
1）从地区层面看，城镇人口增长与城镇用地供给错配。由于耕地占补平衡政策的实施范围多局限在地级市范围内、至多省内，当前耕地后备资源不足的东部地区难以获得足够的建设用地指标。2010-2015年东部地区人口增量占比为36.0%，高出其城镇建设用地增量占比8.6个点；东北地区人口增量占比3.8%，低于其城镇用地增量占比4.1个点；中部地区人口增量占比30.1%，高出其城镇用地增量占比1.7个点；西部地区人口增量占比30.1%，低于其城镇用地增量6.2个点。分省看，河北、山东、河南、天津、北京等地人口增量占比明显低于其城镇用当地增量占比，而新建、内蒙古、湖北、辽宁、黑龙江等地人口增量占比明显低于其城镇用地占比。
2）从城市层面看，流入大量人口的一线和部分二线城市土地供给被严格控制，而人口增长明显放缓乃至停滞的三四线城市土地供给偏多。当各省建设用地指标给定时，中小城市战略使得一线和部分二线城市土地供给较少、居住用地不足。根据住建部《中国城市统计年鉴》数据，2006-2014年，1000万人以上、500-1000万人的城市城区常住人口增量占县级以上城市城区人口比例远大于其居住用地增量比例；而500万人以下的城市城区常住人口增量比例明显小于其居住用地增量比例，特别是20万人以下城市城区人口增长为负，但居住用地仍然增长了17.4%。
从100个大中城市看，一线城市居住类用地供应面积和比例也是明显下降。2009-2016年1-11月，100个大中城市的住宅类用地供应面积合计下降了43.4%，但一线城市下降了66.4%。一线城市住宅类用地供应面积从2009年的2585万平方米降至2016年前11个月的773万平方米，占100个大中城市住宅类用地比例从8.2%波动降至4.3%。
3）从用地类型看，中国长期存在工业用地供给过多、利用低效，这对居住用地供应形成挤压，在一线城市也不例外。在地区经济竞争和分税制下，工业用地低价出让是各地方政府常用手段之一，由此造成供给过多、利用低效，对居住用地供给形成挤压。发达经济体居住用地占城镇用地比例一般在50%左右，而中国仅有33%；发达经济工业用地占城镇用地比例一般不到10%-15%，而中国则高达约20%，2013年中国单位面积工业用地产出效益仅相当于日本的26.4%、韩国的38.4%。在一线城市，中国工业用地比例也明显高于国际大城市。2014年北京、上海、广州、深圳工业用地占城市建设用地比例分别为15.1%、25.1%、25.9%、35.3%，而纽约、东京、伦敦、芝加哥等国际大城市多不足10%。
4）从城乡建设用地结构看，乡村用地不减反增，也抑制了一线和重点二线城市城镇用地及居住用地供给。根据国土部数据，2010-2015年，乡村常住人口减少10.1%，但乡村建设用地却增长了2.8%，直接原因是农民工群体在城镇和乡村“双重占地”，即由于户籍制度及土地制度等制约，规模庞大的农民工及其家属子女未能市民化，这些人口既占用了城镇建设用地，还保留甚至扩大了宅基地等乡村建设用地。当前，全国乡村建设用地规模达19.1万平方公里，是城镇建设用地的2.1倍；乡村人均用地面积为316.8平方米，是城镇人均用地的2.7倍。在北京，2015年乡村建设用地高达1174平方公里，相当于城镇用地的70.5%；在上海，乡村建设用地为819平方公里，相当于其城镇用地的40.4%。
