基于上海市人口、资源、环境紧约束背景和“创新驱动发展、经济转型升级”的战略要求,2014年上海市政府发布《关于进一步提高本市土地节约集约水平的若干意见》,要求“强化土地利用全生命周期管理”;之后,配套发布《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定(试行)》,对工业用地实行弹性年期出让和全生命周期管理;今年4月份,再次出击,发布《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定(试行)》,重点推进经营性用地全生命周期管理。至此,上海市实现了工业用地和经营性用地“全覆盖、全要素、全过程、全生命周期”管理。
经营性用地全生命周期管理,以土地出让合同为平台,通过健全经营性用地的用途管制、功能设置、业态布局、土地使用权退出等机制,加强项目在土地使用期限内全过程动态监管。实行经营性用地全生命周期管理,以土地利用方式转变倒逼经济社会转型发展,有利于城市功能和品质的实现和提升;有利于加强源头治理,遏制投资炒作,促使房地产开发企业向城市运营商转型;有利于充分发挥土地资源市场化配置作用;有利于加强部门协同配合,促进政府职能转变。
强化土地出让管理平台。以土地出让合同为平台,将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境等全要素要求,以及规土、投资、产业、建设、房屋、环保等相关职能部门职责和权利予以明确,实现全要素、多部门综合管理,既能体现土地的资源属性和市场化配置,又能减少和杜绝由于责任不明晰造成的管理缺位,提高政府综合施策、协同监管的效率。
加强规划引导、完善城市功能。通过明确重要特定地区应在控制性详细规划基础上开展城市设计研究,编制附加图则并作为地块出让条件,以更好的体现规划对区域功能、业态定位等引导作用;通过加强土地出让研判,分析土地出让的合规性和合理性,明确社会停车场、社区公共服务设施、物业用房等公建配套设施建设要求,确保区域城市规划目标实现和城市服务功能配套、整体品质提升。
加强土地出让全要素管理。从建设管理、功能管理、运营管理、节能环保四方面,针对开竣工时间管理、装配式建筑管理、配建保障性住房管理、全装修住宅管理、公共空间和保护建筑管理、绿化管理、区域功能设置、业态布局、行业类型、物业持有、建筑节能、土壤地下水地质环境保护等要素,明确了易量化、易考核、易监管的要求,实现了从单纯注重经济要素到综合注重社会、经济、环境多重要素的转变,对于提高土地节约集约水平、提升建筑整体品质、完善配套服务功能、明确产业形态定位、加快生态文明建设等具有现实的指导、操作和监督意义。
引导企业开发经营方式转变。以土地出让合同为平台,实现建设用地开竣工、运营管理、公益性责任和建设用地使用权退出的全过程管理。通过对建设管理、综合验收、土地出让期限届满以及土地出让合同约定的其他监管环节进行出让要素评定,在不增加企业负担的情况下,确保全过程要素管理落地,确保区域规划目标和合同约定特定功能的实现;通过加强登记管理和抵押管理,落实不同用途经营性用地的物业持有比例、建设用地使用权人出资比例、股权结构等转让要求和相关抵押要求,有效遏制房地产炒作,逐步引导建筑开发企业由房地产开发商到城市运营商、服务商角色的转变,促进城市优秀建筑的诞生、保护和延续,促进城市整体建设品质和服务管理功能的提升。
加强信息化建设,提升政府综合管理能力。通过建立全市统一的土地全生命周期管理信息平台,将各类用地的建设、功能、运营、环境等指标以及土地使用条件、利用绩效等履约情况纳入信息平台,实现多部门信息共享、协同管理,建立动态实时的监督管理机制,提高政府部门信息化管理水平和综合治理行政效率。通过逐步推行企业诚信体系建设,加强企业信用监管,限制或禁止诚信异常企业参与土地交易,依托多部门协同监管促进企业诚信经营、合法集约利用土地资源。
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